Trajektorie i wyzwania rozwoju wewnętrznych peryferii w nowych uwarunkowaniach spójności post SARS-CoV-2

2. Znaczenie projektu

2.1. Dotychczasowy stan wiedzy

Nierówności rozwojowe są permanentną cechą otaczającej nas rzeczywistości. Ich rozpatrywanie dotyczy różnych wymiarów. Jednym z najważniejszych, a dla geografa społeczno-ekonomicznego podstawowym, jest wymiar przestrzenny. Jego rola wzrasta wraz z upowszechnieniem podejścia charakterystycznego dla ekonomii/przestrzeni przepływów (space of flows) (Hudson, 2004; Castells, 2004), podkreślającego podstawowe znaczenie relacji a nie stanów we współczesnej gospodarce. O jego znaczeniu świadczy również fakt, że geograficzne nierówności rozwoju są postrzegane jako podstawa trwania kapitalizmu (Harvey, 2016), a ich występowanie interpretuje się wręcz jako naturalną prawidłowość, a nie zaburzenie funkcjonowania systemu społeczno-gospodarczego (Amin, 2004). Nie zmienia to jednak faktu, że podstawy teoretyczne rozwoju regionalnego, analizując mechanizmy i prawidłowości różnicowania się przestrzennego procesów rozwojowych przyjmują ich występowanie albo jako efekt zakłóceń procesu rozwoju albo jako ich nieunikniony fenomen. W pierwszym podejściu bazuje się na hipotezie rozwoju równomiernego zakładającej, że naturalnym stanem gospodarki jest równowaga i dążenie do jej osiągnięcia, wykorzystywanej m.in. w teoriach neoklasycznych, w teoriach neokeynsowskich i w modelach fazowych. W drugim podejściu podkreślającym tzw. naturalne cechy samego rozwoju społeczno-gospodarczego przyjmuje się hipotezę rozwoju nierównomiernego zakładającą, że istnienie w gospodarce nierównowagi jest siłą sprawczą rozwoju, wykorzystywaną m.in. w teorii biegunów wzrostu, teorii polaryzacji, teorii rozwoju endogenicznego (Gorzelak, 1989). Z kolei ramy współczesnych poszukiwań optymalnych sposobów programowania i realizacji polityki regionalnej oraz kształtowania w ramach jej interwencji czynników rozwoju wyznaczają dwie skrajne co do założeń koncepcje place-neutral approach oraz place-based approach (Churski, 2018). Stanowią one odpowiedź na nowe wyzwania polityki regionalnej wynikające z nieustannie zmieniających się uwarunkowań globalnych (Churski i inni, 2018a; Churski i inni, 2020). Pierwszy nurt poszukiwań wykorzystuje place-neutral approach bazując na założeniach akcentowanych w Raporcie Banku Światowego (Reshaping economic…, 2009), w tym dotyczących polaryzacji i dyfuzji rozwoju przy jednoczesnej promocji aprzestrzennych polityk publicznych zakładających udzielanie interwencji bez uwzględniania specyfiki poszczególnych terytoriów oraz orientacji działań na mieszkańców mogących optymalnie wykorzystać efekty aglomeracji, mobilności i specjalizacji dla poprawy swoich warunków życia1 (Gill, 2010). Drugi nurt poszukiwań place-based approach znalazł zastosowanie dla sformułowania założeń reform polityki regionalnej Fabrizio Barci (2009) promowanej m.in. poprzez rekomendacje zawarte w raportach OECD (How regions…, 2009; Regions Matter…, 2009). W tym nurcie dyskusji przeważa pogląd, że skuteczna polityka regionalna wymaga reorientacji w kierunku zintegrowanego podejścia zorientowanego terytorialnie.

Jest wiele dowodów na występowanie w przestrzeni zróżnicowań rozwojowych. Przejawiają się one w różnie identyfikowanych oraz definiowanych układach dychotomicznych, takich jak rdzenie i peryferia, bieguny wzrostu i obszary stagnacji gospodarczej, metropolie i aglomeracje miejskie oraz obszary wiejskie i rolnicze, itp. Sposób ich delimitacji pozostaje przedmiotem dyskusji i sporów. Niezależnie od ich przebiegu i rezultatów, przestrzenne zróżnicowania powinny być przedmiotem pogłębionych studiów i analiz. Ich celem musi być identyfikacja zmieniających się czynników i barier rozwoju determinowanych kapitałem terytorialnym poszczególnych obszarów, która powinna być podstawą działań zmierzających do dążenia do konwergencji rozwoju w przestrzeni. Na tym tle na szczególne zainteresowanie zasługują obszary trwale marginalizowane, które nie zawsze muszą stanowić peryferia w znaczeniu odległości fizycznej. W literaturze przedmiotu określa się je mianem wewnętrznych peryferii (inner peripheries) (Czapiewski, Janc, 2009; Pérez-Soba, M i inni, 2013; Copus i inni, 2017). Jak wynika z badań ESPON wewnętrzne obszary peryferyjne istnieją w konsekwencji występowania w ich granicach kombinacji niekorzystnych procesów, cech i dynamiki ewolucyjnej, prowadzących do ograniczenia ich potencjału rozwojowego (Espon, 2017). Obszary wewnętrznych peryferii systematycznie wyludniają się co pociąga za sobą konsekwencje w postaci niekorzystnych trendów demograficznych, wyróżniają je ponadto ograniczone zasoby infrastruktury i niska dostępność usług publicznych (Kluza 2020). Co ważne, występowanie wewnętrznych peryferii ma charakter uniwersalny – obszary takie można zidentyfikować w różnych częściach Europy niezależnie od poziomu rozwoju danego kraju i regionu, etapu procesu przemian społeczno-ekonomicznych oraz specyfiki kapitału terytorialnego. Peryferyjność tych obszarów jest warunkowana przede wszystkim ograniczonym stopniem ich powiązań relacyjnych z otoczeniem. Obszary te nie są włączone w zewnętrzne sieci relacji stanowiących podstawę dla kształtowania efektów synergii oraz wzmacniania procesu rozwoju, charakterystycznych w obszarach rdzeniowych. Charakteryzują się również deficytami wewnętrznymi związanymi z jakością komponentów kapitału terytorialnego, który w konsekwencji wykazuje niski poziom wewnętrznego usieciowienia, a w rezultacie nie tworzy atrakcyjnego środowiska dla działalności gospodarczej. Próby systematyzacji tej kategorii obszarów prowadzą, jak dotąd, do wyznaczanie ich trzech typów (Espon, 2017): (1) enklawy potencjału ekonomicznego – charakteryzujące się ograniczoną dostępnością fizyczną do obszarów rdzeniowych, (2) obszary o ograniczonym dostępie do usług podstawowych dla mieszkańców – charakteryzujące się wewnętrznym niedorozwojem działalności usługowej oraz dostępem do nich oraz (3) obszary wykazujące deficyty wewnętrznej bliskości relacyjnej – wykazujące niski poziom rozwoju spowodowany ograniczonymi kompetencjami do współpracy determinowanymi jakością kapitału społecznego (Copus i in. 2017, Widuto 2019). Co ważne, wskazane typy mogą wzajemnie się przenikać, co na niektórych obszarach jeszcze bardziej zwiększa skalę występujących wyzwań rozwojowych. Rozkład tych obszarów w Europie wskazuje na pewne prawidłowości. O ile 80% obszarów wewnętrznych peryferii będących enklawami potencjału ekonomicznego oraz charakteryzujących się ograniczonym dostępem fizycznym do obszarów rdzeniowych stanowią obszary wiejskie, o tyle obszary wewnętrznych peryferii wykazujące deficyty wewnętrznej bliskości w 1/3 odnoszą się do obszarów miejskich. Większość obszarów wewnętrznych peryferii pokrywa się z zasięgiem obszarów opóźnionych wydzielanym na poziomie poszczególnych państw. Dotyczy to zwłaszcza enklaw potencjału ekonomicznego oraz obszarów wykazujących deficyty wewnętrznej bliskości, których cechy społeczno-ekonomiczne determinują ich niskie wyniki ekonomiczne. Obszary peryferyjne można znaleźć na obszarach wiejskich, w regionach słabo zaludnionych; w regionach odległych, ale także w zasięgu obszarów metropolitalnych. Mogą być słabe lub silne pod względem ekonomicznym, wykazując zarówno pozytywne, jak i negatywne trendy demograficzne, a na ich marginalność mogą wpływać zarówno czynniki endogeniczne, jak i egzogeniczne (Servillo i in., 2016).

2.2. Uzasadnienie podjęcia problemu badawczego

Pandemia SARS-CoV-2, która rozpoczęła się na przełomie 2019 i 2020 roku w Chinach obejmując cały Świat przynosi wieloaspektowe konsekwencje. Dotyczą one również wymiaru ekonomicznego i społecznego, a jej następstwa w tym zakresie będą zdecydowanie głębsze i dalej idące niż poprzednich szoków ekonomicznych (Thorpe, Loughridge, Picton, 2020). Relatywnie duży zakres kwarantanny, powszechne ograniczenia w swobodzie przemieszczania się oraz niespotykany na taką skalę globalny stres i strach społeczeństwa, powodują gwałtowny spadek wydatków konsumenckich i biznesowych, co nieuchronnie prowadzi do głębokiej recesji ekonomicznej (Brzeski, Smith, 2020). Będzie ona stanowiła de facto przedłużenie obecnego kryzysu, który w swojej fazie medycznej wydaje się być już opanowany w Chinach i Azji Środkowo-Wschodniej, czyli miejscach źródłowych, czego nie można powiedzieć o jego fazie społeczno-ekonomicznej, która będzie trwać co najmniej do trzeciego kwartału 2020 r. Bezpośrednim efektem tej fazy będzie powszechnie występujący trwały spadek dochodów, bankructwa i likwidacja podmiotów gospodarczych, gwałtowny wzrost bezrobocia i znacznie wyższy popyt na świadczenia społeczne. Zjawiska te będą wywierać rosnącą presję na system bankowy i finansowy oraz sektor inwestycji publicznych postrzeganych jako skuteczna forma oddziaływania na popyt inwestycyjny w okresach recesji. Wszystko wskazuje na to, że podjęte już w wielu krajach działania zmierzające do złagodzenia polityki pieniężnej, przy ekstremalnie niskich stopach procentowych, będą miały bardzo ograniczony wpływ na zmianę niekorzystnych trendów makroekonomicznych. Czy zmienią je niespotykane co do wartości programy wsparcia gospodarki przez państwo (Pakiet „Mamuci” 2 bln USD w USA, co stanowi 10% PKB tego kraju) zweryfikuje czas. Programy stymulacji pieniężnej podejmowanych w ramach luzowania ilościowego QE (quantitive easing) w wielu regionach świata po kryzysie finansowym z lat 2007-2008, nie zostały ocenione w sposób jednoznacznie pozytywny. Co prawda doprowadziły do spadków stóp procentowych i przywrócenia zaufania na rynkach pieniężnych, ale jednocześnie nie spowodowały ożywienia gospodarczego w analizowanych krajach (Łasak, 2017). Można także zauważyć, że programy te doprowadziły przede wszystkim do podniesienia wyceny aktywów finansowych, minimalnie tylko zasilając sferę realną, co z jednej strony pogłębiło dysproporcje dochodowe w społeczeństwie (czego skutkiem jest eskalacja ruchów takich jak “Occupy Wall Street” w USA (Przejmijmy Wall Street), czy protesty “Le mouvement des Gilets jaunes” (“żółtych kamizelek”) we Francji) z drugiej strony spowodowało nowe zagrożenia w postaci przerośniętych bilansów banków centralnych i szybkiej inflacji zadłużenia publicznego (Sroczyński, 2019; Forbes 2020; Economist 2020).. Co szczególnie istotne, obecny szok wywołany SARS-CoV-2 ma inną genezę i zwalczanie skutków tymi samymi narzędziami może doprowadzić do odwrotnych od zamierzeń i głęboko niekorzystnych konsekwencji ekonomicznych. Pola transmisyjne obecnego kryzysu znacznie głębiej i w sposób bardziej bezpośredni obejmą sferę realnej gospodarki, a poprzez nią także sferę finansów publicznych (CNBC 2020; Economist 2020). W tych uwarunkowaniach szczególnie ważna staje się odpowiedź na pytanie o konsekwencje społeczno-ekonomiczne kryzysu SARS-CoV-2 dla trendów mikroekonomicznych w poszczególnych terytoriach, dla poszczególnych branż, sektorów oraz lokalnych rynków pracy. Z pewnością ich następstwa zmienią cechy kapitału terytorialnego poszczególnych obszarów, a w konsekwencji wpłyną na wielkość i charakter zróżnicowań przestrzennych rozwoju. Będzie to prowadziło do weryfikacji aktualności i efektywności obecnego paradygmatu polityki spójności (Position Statements..., 2020), krajowej polityki regionalnej i realizowanych lokalnie polityk rozwoju.

2.3. Uzasadnienie nowatorskiego charakteru badań

Nowatorski/innowacyjny charakter projektu przejawia się w jego trzech elementach: po pierwsze w przyjętym planie badania, po drugie w sformułowaniu założeń i celów badania, oraz po trzecie w zastosowanych danych empirycznych oraz metodach ich analizy.

Konstruując plan badań wykorzystano podejście iteracyjne (iteratywne, adaptacyjne) do zarządzania projektem badawczym. Na każdym kolejnym etapie badań będziemy korzystać z wypracowanej w poprzednim etapie wiedzy. „Produkty” będą ujawniały się podczas trwania projektu. Na każdym etapie projektu będziemy w stanie weryfikować założenia, tak by doprowadzić do najlepszych możliwych wyników badań.

W zakresie założeń i celów badania projekt podejmuje aktualną i ważną w perspektywie przyszłości kwestię konsekwencji społeczno-gospodarczych obecnej pandemii koronawirusa, konkretnie w wymiarze wpływu konsekwencji kryzysu SARS-CoV-2 na rozwój wewnętrznych peryferii. Jednym z celów projektu jest przygotowanie rekomendacji dla działań interwencyjnych polityki spójności w zakresie zmiany ukierunkowania działań rozwojowych adresowanych do obszarów wewnętrznych peryferii.

Dane empiryczne i metody ich analizy stanowią nowum w porównaniu do wcześniejszej zrealizowanych badań o zbliżonej tematyce (Musil & Müller, 2008; Śleszyński, 2014; 2016; 2018; Servillo et al., 2016; Battaglini, 2017; Śleszyński et al., 2017; Copus et al., 2017; Wójcik et al., 2018; Kluza, 2020). Novum stanowić będzie przede wszystkim wykorzystanie pierwotnych źródeł danych ilościowych: niepublikowanych danych pochodzących z Ministerstwa Finansów oraz danych pozyskanych dzięki współpracy zespołu projektowego ze Związkiem Miast Polskich. Związek Miast Polskich, który zadeklarował współpracę przy projekcie, udostępni posiadane bazy danych o samorządach, w szczególności System Analiz Samorządowych i jego narzędzia (Monitor Rozwoju Lokalnego, Monitor Miast, wyniki analiz pogłębionych przeprowadzonych w wielu miastach). Dane te pozwalają znacznie rozszerzyć i uwiarygodnić zasób informacji ilościowych o sytuacji społeczno-gospodarczej i rynku pracy w gminach względem powszechnie stosowanych w tych celach oficjalnych danych Głównego Urzędu Statystycznego. Uwzględnienie tych danych pozwoli głębiej poznać pole transmisji skutków kryzysu SARS-CoV-2 na poszczególne branże i sektory gospodarcze, jak również sytuację dochodową mieszkańców na poziomie lokalnym. Wśród stosowanych podejść analitycznych nowatorski wymiar będzie miało opracowanie i zastosowanie wielowariantowego podejścia do systematyzacji obszarów wewnętrznych peryferii w Polsce, uwzględniającej oddziaływanie funkcjonalnych regionów średnich i małych miast na obszary opóźnione w rozwoju. Korzystając z publicznie dostępnych, a także niepublikowanych źródeł danych ilościowych możliwym stanie się wykorzystanie nie używanych dotąd w tych celach i w takim zakresie modeli regresji przestrzennej na poziomie lokalnym.

2.4. Znaczenie wyników projektu dla rozwoju danej dziedziny i dyscypliny naukowej)

Wewnętrzne peryferie występują w prawie wszystkich krajach europejskich; pierwotnie identyfikowane były wyłącznie z krajami Europy Środkowej i Wschodniej oraz Południowo-Wschodniej. Rezultaty rozlicznych badań wskazują na obszary w przewadze wiejskie, których ogólna wydajność, poziom rozwoju, dostęp do usług i jakość życia ludności są relatywnie niższe niż na obszarach sąsiednich.

Wewnętrzne Peryferia Rosji (Kaganskii 2013), Czech (Musil & Muller 2008), Szkocji (Noguera & Copus 2016), Hiszpanii (ibidem) czy Włoch (Servillo i in. 2016) wykazują podobny zestaw cech peryferyjnych, gdzie kluczowym wydaje się być nie położenie geograficzne lub odległość od centrum działalności gospodarczej, a postępujące wykluczenie komunikacyjne i negatywny obraz struktur społeczno-ekonomicznych, stanowiących ogromne wyzwanie rozwojowe.

Odwołując się do powyższych przykładów, zakłada się, że podobne scenariusze przemian prawdopodobne są również w warunkach polskich. Monitorowanie i analiza kierunków zachodzących zmian wydają się być zatem niezbędne do usystematyzowania wiedzy na temat nowych wyzwań w kształtowaniu polityki zintegrowanego rozwoju. Z tego też powodu podjęcie tematyki rozwoju peryferii wewnętrznych w Polsce jest bardzo istotna i posiada szczególny walor poznawczy, a także aplikacyjny.

Walor zaproponowanych badań z pewnością podnosi procedura delimitacji a w kolejnym kroku typologii wewnętrznych peryferii, oparta na relacjach między jednostkami w ramach tworzących się powiązań funkcjonalnych; uniezależniona od podziałów administracyjnych i nie zakładająca tworzenie nowych (por. Bajerski 2008, Markowski 2016, Musil & Müller 2008, Servillo i in. 201 Musil, Müller 2008, Servillo i in. 2016).

Dodatkowym atutem planowanych badań jest przyjęta struktura badań, oparta na identyfikacji czynników (faktycznych i potencjalnych), które charakteryzują peryferyjność i zakładająca utworzenie systemu monitoringu wielopłaszczyznowych zmian na obszarach wewnętrznych peryferii w kraju.

Weryfikacja zastosowanych metod i zakładana ich modyfikacja pozwolą na określenie ich przydatności do prowadzenia analiz i budowania scenariuszy zmian. Wykorzystanie nowej wiedzy, wzmocnionej wysokiej jakości unikalnymi danymi o charakterze ilościowym i jakościowym, na temat odporności wewnętrznych peryferii na potencjalne konsekwencje kryzysu gospodarczego wywołanego pandemią wirusa SARS Cov-2, pozwoli na zwiększenie skuteczności działań poprzez pełne wykorzystanie ich potencjału rozwojowego. Wkład rezultatów badań w bieżąca debatę teoretyczną i metodologiczną nad określeniem solidnych ram interpretacyjnych dla peryferii wewnętrznych na poziomie UE, nie będzie bez znaczenia dla procesu opracowywania strategii konsekwentnego radzenia sobie z peryferyjnością, prowadzącą do poprawy sytuacji w peryferiach wewnętrznych w kraju i na kontynencie europejskim (por. Copus 2017, Widuto 2019).

Zakłada się, że ustalenia badawcze poczynione w warstwie teoretyczno-metodologicznej, znajdą swoje odzwierciedlenie w warstwie aplikacyjnej Związku Miast Polskich, w ramach działań projektowych Narodowego Centrum badań i Rozwoju.